Le cycle de l’investissement local

Compte tenu de la taille considérable de son territoire et de l’importance accordée par ses habitants aux biens et services collectifs, la France se caractérise par le niveau plutôt élevé de ses investissements publics. Plus précisément, « la formation brute de capital fixe » des « administrations publiques », pour reprendre la terminologie des comptables nationaux, s’établit à 46,4 milliards d’euros en 2002(1).

L’importance des sommes en jeu et la composition de ces investissements (construction de bâtiments administratifs, culturels, sportifs ; construction et entretien lourd des réseaux d’eau, des routes...) expliquent pourquoi cette commande publique pèse lourd dans l’activité du secteur du Bâtiment (13 % de la commande en 2002 selon la Fédération Française du Bâtiment) et surtout des Travaux publics (66 % de la commande en 2001 selon la Fédération nationale des Travaux publics).

Au sein de cette commande publique, les collectivités locales françaises tiennent une place prépondérante : plus des deux tiers, phénomène, là aussi, un peu plus marqué que ce que l’on constate chez nos voisins européens.

Importance des décisions locales

La « formation brute de capital fixe » des « administrations publiques locales » s’établit ainsi à 32,6 milliards d’euros en 2002, et représente 11 % de l’ensemble de la FBCF nationale, tous agents confondus. Montant et proportion considérables qui manifestent l’importance macroéconomique de l’investissement porté directement par les collectivités locales ; et encore faudrait-il, pour caractériser l’impact de toutes les décisions des élus locaux en la matière, pouvoir ajouter les investissements dont ils concèdent la réalisation à des entreprises privées.

En ordre de grandeur, l’investissement des administrations publiques locales représente ainsi actuellement autour de 2,1 % du PIB, niveau qui a varié le plus souvent entre 2 et 2,5 % depuis le milieu des années soixante. Le léger tassement enregistré au début des années quatre-vingt, après le développement important des équipements collectifs dans les années soixante-dix, a été enrayé avec les premières lois de décentralisation qui ont transféré la gestion du parc des lycées aux régions et des collèges aux départements.

Les facteurs explicatifs de l’évolution des investissements locaux sont nombreux, et il est difficile d’en présenter les poids respectifs. Les principaux concernent d’évidence l’étendue des compétences locales, les besoins à satisfaire, le coût des projets, les moyens financiers disponibles et enfin, on l’a vu, le mode de réalisation, direct ou délégué, des investissements qui influe sur la méthode de comptabilisation des sommes en jeu et donc sur les chiffres étudiés.

Si l’environnement politique, social et économique influence les décisions d’investissements des élus locaux, le rythme de réalisation de ces projets relève, lui, des contraintes techniques et réglementaires liées aux projets, de la capacité des collectivités territoriales à suivre leur réalisation et de celle du secteur du BTP à faire face à la demande.

Observation de séries historiques

L’observation des séries historiques des investissements locaux par niveau administratif permet de mettre en exergue certains phénomènes.

Le développement très important des investissements portés par les groupements de communes à fiscalité propre (communautés urbaines, communautés d’agglomération, communautés de communes). La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République et la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ont favorisé l’essor de ces organismes (232 organismes en 1992 avant la loi, 2 360 début 2003 concernant plus de 80 % de la population française). Leurs budgets suivent la même tendance et leurs investissements s’établissent actuellement à plus de 5 milliards d’euros.

Répartition des dépenses d'équipement direct des collectivités locales en 2001

Source : Dexia-Crédit Local.

L’impact pour les régions et les départements des premières lois de décentralisation. La prise en charge du parc des collèges à compter de 1986 s’est traduit par une multiplication des investissements départementaux par près de deux en cinq ans (investissements passés de 5 milliards d’euros en 1986 à près de 9 milliards en 1991), phénomène encore plus marqué pour les lycées dorénavant à charge des régions (investissements des régions passés de moins de 2 milliards d’euros en 1986 à plus de 5 milliards en 1991). Ce bouleversement lié à une évolution institutionnelle se poursuit actuellement avec la régionalisation des transports ferroviaires et pourrait trouver un nouvel exemple, de moindre ampleur, avec le transfert aux départements des routes « nationales ».

Un cycle dans la réalisation des investissements communaux. L’observation de séries historiques longues met en évidence un phénomène assez régulier : l’investissement communal mesuré en volume connaît des ruptures coïncidant avec les années d’élections municipales (1971, 1977, 1983, 1989, 1995, 2001).

Ce cycle électoral illustre la répartition dans le temps des investissements décidés par les communes au cours d’un mandat : l’année des élections municipales et l’année suivante sont caractérisées – toutes choses égales par ailleurs – par un freinage de l’investissement, la fin de mandat s’achevant avec une forte accélération.

Un travail statistique (mesure des écarts au trend général) permet de quantifier sommairement le phénomène : l’influence du cycle génèrerait un écart de - 5 % la première année, - 7 % la seconde, + 2 % la troisième, + 1 % la quatrième, + 2 % la cinquième et enfin + 7 % la sixième année du mandat par rapport à la tendance d’évolution moyenne.

Encore faut-il retenir, bien sûr, que le faible nombre de mandats en mesure d’être étudiés (cinq mandats entiers uniquement) rend la quantification périlleuse.

Le phénomène est toutefois bien marqué et il correspond à un processus lié au temps de la décision et de la réalisation. Une municipalité nouvellement mise en place ne peut réaliser ses projets dans un laps de temps très court. Dans un premier temps, elle est juste en mesure de procéder aux opérations les plus simples (investissements récurrents sur le patrimoine existant) et les plus petites. Quant aux projets « nouveaux », souvent l’action-phare du mandat et les projets porteurs des principaux enjeux financiers, il faut les mettre au point, passer les marchés, lancer les travaux, les suivre… La longueur de ces opérations dépend de la complexité du projet et des handicaps que la municipalité doit lever (opposition, recherches archéologiques…).

Le cycle municipal des investissements est donc loin d’être une simple recherche «médiatique» ou politique d’élus locaux soucieux de leur réélection et voulant faire concilier date d’inauguration et ouverture d’une nouvelle campagne électorale !

Le cycle existe ; il peut être perturbé par le décalage des dates électorales et, surtout, il se greffe sur bien d’autres phénomènes, notamment le contexte économique. Il ne peut à lui seul permettre d’anticiper les évolutions annuelles à venir. Il faut noter également que l’on agrège ici les résultats de la gestion de plus de 36 500 équipes municipales qui, si elles sont toutes confrontées au même impact du calendrier électoral, sont soumises à des contraintes toutes spécifiques (besoins de la population, contraintes financières). Dans ce contexte, le comportement de telle ou telle très grande collectivité peut parfois conduire à infléchir les données d’ensemble.

Le cycle communal d'investissement

La question reste de savoir si ce cycle va se prolonger. On peut répondre oui, dans la mesure où le cycle de la décision tel qu’il a été décrit ne risque pas de changer, mais il est vraisemblable qu’il puisse être modifié par la complexité croissante des projets. Bon nombre d’opérations s’étendent aujourd’hui sur deux, voire trois mandats.

Enfin, il faut noter que l’impact macroéconomique de ce cycle spécifique aux communes(2) s’atténue dans le temps à mesure que les investissements communaux représentent une part de plus en plus réduite des investissement locaux.