Espagne : vertus et défauts de l’Etat autonome

Vingt-cinq ans après sa mise en place, dans le cadre d’une histoire constitutionnelle encline au centralisme, le système des communautés autonomes a fait la preuve de son efficacité même si un certain nombre de réformes sont nécessaires. Notamment celles du pouvoir judiciaire, de la participation aux affaires communautaires et du Sénat.

En créant, en 1978, l’« Etat autonome », l’Assemblée constituante espagnole a apporté sa réponse aux demandes d’autogouvernement provenant de différents territoires, et aux besoins de réforme de l’organisation territoriale de l’Etat après la longue dictature franquiste au cours de laquelle ont été ignorés non seulement les droits des citoyens mais aussi toute velléité de décentralisation.

En raison de l’existence de territoires comme la Catalogne, le Pays Basque ou la Galice, possédant une histoire, une langue et, en définitive, une culture propre, et ayant affiché à plusieurs reprises la volonté de s’autogouverner(1), il était impossible de rédiger une Constitution sans apporter une solution au problème territorial. En effet, la conception de la Constitution ne pouvait ni ne devait ignorer l’existence de « faits différentiels » présents dans plusieurs Communautés comme la langue ou un droit privé propre, entre autres, en plus de cette volonté permanente d’autogouvernement de certaines d’entre elles.

L’histoire constitutionnelle n’était pas une source d’inspiration excessive pour l’Assemblée constituante de 1978 : hormis le projet de Constitution fédérale de 1873 et l’expérience de la Deuxième République, la décentralisation n’a pas existé ou a existé timidement pendant quelques périodes dans le cadre des communes et des provincias (délimitation géographique et administrative plus ou moins équivalente au département français), mais sans aller au-delà, à la seule exception de la Mancomunidad de la Catalogne (Fédération de communes et provincias), de 1914 à 1923.

A mi-chemin entre les exemples allemand et italien

Quant au droit comparé, il apportait à l’Assemblée constituante les exemples de l’Allemagne et de l’Italie, très différents entre eux et qui se situaient aux deux extrêmes du concept d’Etat composé. Dans la pratique, la Constitution espagnole a fini par adopter un modèle, fondé sur ce que nous appelons des Communautés autonomes, qui constitue une sorte de point intermédiaire entre le modèle italien, peu décentralisé, et l’allemand qui l’est beaucoup plus.

En effet, comme c’est le cas des régions en Italie, les Communautés disposent en Espagne d’un Statut comme règle institutionnelle fondamentale, c’est-à-dire une règle qui recueille les institutions de la Communauté, qui fait siennes des compétences prévues dans les énoncés de la Constitution, etc. Toutefois, nous n’allons pas aussi loin que l’Allemagne qui dote chaque Land d’une Constitution : il ne faut pas oublier qu’à la différence des Länder, les Communautés ne sont pas des Etats.

La décentralisation promue par la Constitution de 1978 a eu comme effet la multiplication de centres de production législative et de gouvernement. Les Communautés autonomes définissent dans leurs Statuts leurs pouvoirs législatif et exécutif, même si la Constitution ne les y obligeait pas toujours. Le pouvoir judiciaire, par contre, demeure centralisé, un paradoxe difficile à justifier et qui est encore aujourd’hui l’une des questions à résoudre en ce qui concerne l’Etat autonome.

Dans l’attente de l’établissement du modèle final dans la rédaction définitive du texte de la Constitution, des régimes de pré-autonomie ont été mis en place, avec une Assemblée (sans compétences législatives pour le moment) et un président, afin d’apporter une réponse aux demandes d’autonomie de plus en plus répandues dans tout l’Etat. C’est ainsi que s’est ébauchée la « carte autonome » qui, comme on pouvait le pressentir, n’allait pas se limiter à certaines zones mais allait s’étendre sur tout le territoire national.

Après son adoption, la Constitution garantit le droit à l’autonomie des « nationalités et régions », en faisant une différence dont elle ne tire pas les conséquences mais qui se veut une reconnaissance implicite de l’existence des territoires ayant une longue histoire de demandes d’autogouvernement et des autres. Le Titre VIII est entièrement consacré à la régulation de l’Etat autonome. Il contient un modèle ouvert, dans le sens où il renvoie de nombreuses décisions à des règles ultérieures, en particulier aux Statuts d’autonomie.

La structure institutionnelle et le nombre des compétences de la Communauté, entre autres questions, se sont concrétisés par la suite dans ces Statuts qui deviennent ainsi la règle institutionnelle fondamentale de chaque Etat autonome. Mais, en même temps, le Statut est une loi organique approuvée par les Cortes generales (équivalent du Parlement français). En définitive, c’est le texte qui régit la vie de la Communauté autonome juste après la Constitution, dont il est nécessairement complémentaire, car la Règle fondamentale laisse aux Statuts le soin de déterminer toutes les questions institutionnelles et les compétences.

La Constitution prévoit pour les territoires essentiellement deux formes d’accès à l’autonomie et d’approbation de leur Statut : l’une permettant d’assumer à travers les Statuts une série de compétences pouvant, cinq ans plus tard et moyennant une réforme du Statut, être élargies, et une autre permettant d’assumer d’emblée toutes les compétences possibles, sans avoir à attendre cinq ans pour obtenir les pleines compétences. Cette dernière forme était conçue pour les territoires qui, dans le passé, avaient eu, ou au moins voté en référendum, un Statut d’autonomie, c’est-à-dire la Catalogne, le Pays Basque et la Galice et pour tous les autres qui, remplissant certaines conditions, appliqueraient cette procédure (ce qui a été le cas, avec quelques difficultés, de l’Andalousie).

Du point de vue institutionnel, il est prévu pour les Communautés constituées par la voie de l’article 151.1, une structure institutionnelle fondée sur une Assemblée législative et un Conseil exécutif avec son président ainsi que l’existence d’une Cour d’appel dans la Communauté (qui cependant n’est pas un organe de la Communauté mais du pouvoir judiciaire central). Cette structure s’est finalement généralisée et a été incluse dans les autres Statuts.

L’approbation des Statuts d’autonomie en tant que lois organiques aux Cortes generales a commencé en 1979 par ceux du Pays Basque et de la Catalogne, suivis de la Galice et de l’Andalousie. Les accords de juillet 1981 entre le gouvernement de l’Union du centre démocratique et le principal parti de l’opposition, le Parti socialiste ouvrier espagnol, ont marqué le début d’une deuxième phase. L’accord a conduit à l’approbation des Statuts pour les autres territoires, la solution de l’autonomie étant ainsi généralisée.

Dix-sept Communautés autonomes étaient ainsi formées qui pouvaient être classées en deux groupes selon qu’elles avaient atteint ou non le « plafond » des compétences.

Une fois écoulés les cinq ans que devaient attendre les Communautés constituées selon l’article 143 pour réclamer davantage de compétences, celles-ci ont commencé à demander la réforme de leurs Statuts pour obtenir le plus haut niveau de compétences. Cet objectif n’a pas été simple à atteindre en raison des réticences du gouvernement national et de tous ceux qui croyaient que mettre toutes les Communautés à un même niveau de responsabilités n’était pas juste pour celles qui, traditionnellement, avaient demandé leur autogouvernement.

En 1992, à la suite d’un accord signé par le gouvernement socialiste, le Parti socialiste et le Parti populaire, une loi organique a été approuvée visant à transférer les compétences manquantes aux Communautés dont les Statuts ont été réformés en 1994. Enfin, à partir de 1996, une nouvelle série de réformes statutaires a été entreprise.

En définitive, les Communautés du deuxième groupe (ou « voie lente » d’accès au degré maximum d’autonomie) atteignent presque le même niveau de compétences que celles du premier groupe ou « voie rapide ». Mais ceci n’a pas mis un point final aux réclamations des unes et des autres concernant les moyens matériels et humains manquants. En effet, il ne suffit pas d’assumer une compétence : pour pouvoir l’exercer de manière réelle et effective, il faut recevoir de l’Etat les moyens matériels et humains nécessaires. Cela n’a pas non plus répondu à leur demande de nouvelles prérogatives sur des matières du ressort de l’Etat, sur le système de financement, la participation à des affaires de l’Union européenne ou la réforme nécessaire du Sénat, etc.

Le modèle d’autonomie espagnol n’est donc pas parfait, et il reste une série de questions qui font encore l’objet de discussions. Malgré tout, il est indéniable que l’Etat autonome a atteint un niveau de consolidation suffisant pour considérer que le problème de sa mise en place correcte est résolu et commencer à envisager les retouches dont le système a besoin.

Caractéristiques essentielles des institutions autonomes

Les institutions autonomes tournent autour d’un Parlement élu au suffrage universel, conformément à un système de représentation proportionnelle, un Conseil exécutif ayant des fonctions exécutives et administratives et un président de ce Conseil, élu par l’Assemblée parmi ses membres et nommé par le Roi. Ils ont en face, respectivement, les Cortes generales et le gouvernement de la Nation avec son président. Seul le pouvoir judiciaire échappe à cette composition pluraliste pour être unique dans tout l’Etat.

Les parlements autonomes sont unicaméraux et le nombre de leurs membres, leur fonctionnement et leur organisation sont régulés par chaque Communauté dans son Statut et dans le Règlement parlementaire de la Chambre. Comme nous pouvons l’imaginer, leurs fonctions consistent à approuver des lois sur des matières de leur ressort, à élire le président du Conseil exécutif – qui peut être soumis à une motion de censure –, à contrôler les membres du gouvernement, à nommer les membres de certaines institutions autonomes, à désigner des sénateurs dans une proportion qui dépend de la population de la Communauté (une partie des membres du Sénat provient des Communautés), etc.

Le rôle du président du Conseil exécutif est prépondérant dans la Communauté, aussi bien parce qu’il assume la fonction de gouvernement que parce qu’il est membre de l’Assemblée autonome et qu’il est à la tête du groupe parlementaire de son parti. Par ailleurs, il nomme et révoque ses ministres et il peut poser la question de confiance auprès du Parlement ; il peut également dissoudre le Parlement de manière anticipée, une possibilité qui s’est généralisée. Le Conseil exécutif dispose de l’initiative législative, élabore le projet de budget, exerce les pouvoirs réglementaires, peut avoir recours au tribunal constitutionnel en cas d’intervention de l’Etat dans ses compétences, etc.

Les conflits de compétences

De plus, le texte de l’article 149.1 dit au début qu’il va énumérer les matières étant de la compétence exclusive de l’Etat, mais il n’en est pas toujours ainsi, car parfois il n’est réservé à l’Etat que les bases d’une matière, le développement appartenant aux Communautés qui l’assument, ou il est assigné à l’Etat la législation sur une matière tout en permettant aux Communautés de l’exécuter.

La typologie des compétences dans la Constitution espagnole peut donc être résumée comme suit : il existe des missions exclusives (de l’Etat ou des Communautés autonomes) ; des compétences de développement législatif et d’exécution, dont le législateur étatique dicte les bases (c’est-à-dire, ce qui est fondamental), les législateurs autonomes en fixant les règles d’application. Le gouvernement autonome exerce enfin les pouvoirs réglementaires et exécute tout cet ensemble réglementaire. Il existe des missions d’exécution, pour lesquelles l’Etat s’occupe de toute la législation et les Communautés de leur exécution. Enfin, nous avons le cas particulier de la Culture, dans laquelle aussi bien l’Etat que les Communautés peuvent intervenir sans se soumettre à des schémas préalables de distribution de fonctions.

Ce dispositif ne crée pas un système clair et serein, comme le démontre le grand nombre de conflits de compétences qui depuis les débuts de l’Etat autonome ont été soumis au tribunal constitutionnel. Les causes en sont, entre autres, l’existence de matières étatiques et autonomes dont l’objet se superpose partiellement ; la possession de la part de l’Etat de compétences horizontales ; ou la difficulté d’établir la limite entre ce qui est fondamental et ce qui ne l’est pas.

Enfin, la Constitution précise que les matières non attribuées expressément à l’Etat peuvent être assumées par les Communautés et que les compétences non assumées par celles-ci sont rendues à l’Etat.

Quelles relations avec l’Union européenne ?

L’existence de canaux de coopération entre l’Etat et les Communautés, et entre celles-ci, est importante pour éviter d’arriver à des situations de conflit dans l’exercice des compétences de chacun.

En Espagne, la coopération entre les Communautés a eu et a encore un poids plus faible que celle existant entre les Länder en Allemagne, par exemple. Par contre, pour des raisons politiques évidentes, la coopération bilatérale entre l’Etat et chaque Communauté individuelle s’est développée.

La collaboration entre Communautés s’est produite sur des matières pour lesquelles l’Etat possède des missions de coordination, ainsi qu’à travers les conférences sectorielles, qui réunissent les représentants des Communautés et celui de l’Etat afin qu’ils s’informent mutuellement et tentent de mener des stratégies communes (son fonctionnement dans la pratique est très inégal). Enfin, il faut citer les conventions de collaboration que signent l’Etat et les Communautés individuelles.

L’un des instruments qui, théoriquement, était appelé à devenir un forum qualifié pour favoriser la collaboration entre des entités – le Sénat – a échoué dans la pratique. La majorité des sénateurs sont élus au suffrage universel et un cinquième est nommé par les parlements des Communautés. Mais, une fois au Sénat, les sénateurs agissent suivant des critères de défense, non pas des intérêts de leur propre Communauté, mais, principalement, des intérêts de leur groupe politique, qui ne sont pas forcément les mêmes. Le Sénat devient ainsi une réitération du Congrès, et non pas une véritable chambre de représentation territoriale, les demandes de réforme de cet organe ne s’étant pas matérialisées pour l’instant, hormis certaines retouches sans importance.

Le rôle des Communautés n’est pas non plus très important en matière de participation aux affaires de l’Union européenne. Au cours de la phase « ascendante », les Communautés ne font pas partie de la délégation espagnole et elles ne peuvent donc influencer la position nationale qu’à travers la Conférence sectorielle pour les affaires européennes. Selon le type de compétences qu’elles détiennent dans la matière faisant l’objet d’une discussion, leur poids sera plus ou moins important, mais il y aura toujours une dernière marge d’action en faveur de l’Etat.

Elles participent également à certains groupes de travail de la Commission mais, dans l’ensemble, tout ceci est insuffisant pour assurer une présence réelle et proportionnelle à leurs missions.

Il existe deux systèmes de financement garantissant l’autonomie financière que la Constitution octroie aux Communautés conformément aux principes de coordination avec le Trésor public et de solidarité entre tous les Espagnols : le système général et celui de la Navarre et du Pays Basque, plus favorable à ces Communautés qui, à grands traits, établissent et perçoivent la plupart des impôts puis transfèrent à l’Etat une somme au titre de participation aux frais généraux (ce qui ne leur interdit pas de recevoir à leur tour des transferts de l’Etat ou de l’Union européenne).

Le caractère nettement plus favorable du système navarrais et basque par rapport au dispositif général a poussé certaines Communautés à réclamer des réformes du système général, ce qui, essentiellement, s’est traduit par l’introduction du concept de coresponsabilité fiscale dans la gestion de l’impôt sur le revenu et dans l’augmentation de la capacité réglementaire de la Communauté sur cet impôt.

Enfin, il est prévu que l’Etat transfère aux Communautés les fonds nécessaires en ce qui concerne les services et les activités étatiques qu’elles ont assumés. Ceci a été fait de différentes manières au fil du temps mais, depuis 1987, le calcul des transferts répond à des facteurs tels que la population de chaque Communauté, sa superficie, etc.

La compétence en matière de régime local est partagée entre l’Etat, qui édicte les bases du régime local, et les Communautés qui fixent les textes d’application, exercent le pouvoir réglementaire et mettent en œuvre ces textes. De plus, l’Etat et les Communautés prévoient dans leurs différentes lois sectorielles les dispositions nécessaires aux communes. Les compétences municipales dépendent donc de ce que l’Etat et les Communautés veulent leur accorder, toujours en respectant, naturellement, l’autonomie locale, une institution garantie par la Constitution.

Dans la pratique, il existe un double problème : d’une part, les compétences accordées par les Communautés et l’Etat aux communes sont peu nombreuses et fragmentaires ; d’autre part, la régulation des communes ne fait pas trop de différence en fonction des caractéristiques des communes. De plus, les différentes entités intermédiaires entre les communes et les Communautés, qui devraient soutenir les communes (provincias, comarcas – division géographique et administrative de la provincia –, etc.) présentent des caractéristiques très différentes dans la pratique selon la Communauté et leur fonction de soutien des communes est très variable.

Enfin, l’un des principaux problèmes des communes en Espagne est leur financement, fondé sur de petits impôts, sur la participation à d’autres impôts nationaux et, notamment, sur l’endettement pour obtenir les recettes qui leur sont nécessaires pour assumer leurs fonctions, avec tous les problèmes que ceci comporte.

Les demandes des communes en vue d’établir un accord local permettant de surmonter ces problèmes n’ont pas rencontré un grand succès, et il ne faut pas oublier que les missions qu’elles réclament sont surtout dans les mains des Communautés, peu disposées à s’en défaire.

En conclusion, le système, au-delà des problèmes qu’il rencontre, s’est suffisamment consolidé, même si naturellement des réformes sont nécessaires, pour permettre aux Communautés de disposer des possibilités d’action qui leur sont dues dans un Etat fédéral cohérent et digne de ce nom.

Ces réformes, entre autres, devraient toucher la forme du pouvoir judiciaire, la participation aux affaires communautaires, très insuffisante actuellement, la fonction et le caractère du Sénat qui ne doit pas être une réitération du Congrès mais une véritable chambre de représentation territoriale, ou le système de financement.

De nombreuses autres questions sont ouvertes, comme celle des compétences, vu la marge qui existe encore pour que l’autogouvernement des Communautés soit réel, par exemple, ou la réforme nécessaire du régime local. Pour autant, tout ceci ne doit pas conduire à nier le résultat satisfaisant, dans son ensemble, d’un système qui, après des décennies de dictature et dans le cadre général d’une histoire constitutionnelle encline au centralisme, a permis de mettre en place et de stabiliser en Espagne un modèle ayant un degré de décentralisation appréciable.